• 城市更新:新時期城市發展的戰略選擇
      發布時間:2022-09-01 10:50   來源:? 城市怎么辦

    以下文章來源于城PLUS ,作者王凱

    改革開放以來,我國經歷了世界歷史上規模最大、速度最快的城鎮化進程,僅用40年時間就走完了發達國家近300年的城鎮化道路,7億農民進城,400多座城市新建,創造了世界城市發展史上的奇跡。

    2020年,我國城鎮化率達到63.89%,進入到城鎮化的“下半場”,城市社會結構、生產生活方式和治理體系發生重大變化。近10年來,人口從農村向城市的普遍流動轉變為人口在不同區域、不同城市之間流動,城市規模有增也有減,城市發展進入到了結構調整新時期。

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    背景和政策

    1_城鎮化“下半場”:60%以后的新變化

    國際經驗表明,城鎮化率達到60%以后,正是城市問題集中爆發的時期。不僅要持續解決城市化過程中帶來的問題,還要注重解決城市發展本身所產生的問題。

    以世界各國為例:英國在1870年左右,城鎮化率達到60%,出現環境污染、住房短缺、公共衛生等問題;美國1949年暴露出交通環境和社會公平等一系列“城市病”問題;日本在1960年左右達到60%城鎮化率,面臨東京等城市功能集聚、過度擁擠等問題。在全球的視角下,當城鎮化率達到60%,也是達到城市病集中爆發,需要結構性解決城市問題的重要階段。

    2_我國城市經濟社會發展動力發生變化

    以房地產驅動的城市開發建設方式已經到了尾聲。隨著我國住房總量越來越接近“天花板”,住房問題已經由總量短缺轉為結構性供給不足。加之高地價、高房價預期已到頂,貨幣工具也遇“天花板”。近11年間,M2余額增幅是同期GDP增幅的2.3倍,資金使用效率越來越低。

    推動城鎮老舊小區改造、設施補短板是新時期我國擴大內需方式的有效路徑。近年來,住房和城鄉建設部積極推進城鎮老舊小區改造工程,力爭到“十四五”期末基本完成2000年前建成的需改造城鎮老舊小區改造任務。初步測算,“十四五”時期城鎮老舊小區改造可拉動投資和消費約5.8萬億元。

    3_新的社會發展需要驅動城市發展轉型

    新冠疫情暴露出城市發展建設亟需“補短板”和“補漏洞”。城市中高密度、超高層住宅區、辦公室的衛生防范風險高,應急管理難度大。新冠疫情暴露城市發展中突出問題,迫切需要在城市基本服務的補短板和基層治理的補漏洞等方面加強投入。

    社會新矛盾和消費新趨勢。黨的十九大提出我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。這一時期,生活水平的變化、人的需求變化、人口結構的變化等問題,共同推進城市更新作為黨和國家重大政策的提出。

    4_城市更新是新時期城市發展的戰略選擇

    十九屆五中全會提出推進以人為核心的新型城鎮化。實施城市更新行動,有利于推進城市生態修復、功能完善工程,統籌城市規劃、建設、管理,促進大中小城市和小城鎮協調發展,強化歷史文化保護、塑造城市風貌,增強城市防洪排澇能力,建設海綿城市、韌性城市。從宏觀角度來看,實施城市更新行動對于推動城市結構優化和品質提升,轉變城市開發建設方式,促進社會經濟健康發展,具有重要深遠的意義。

    國家“十四五”規劃明確提出“實施城市更新行動”,并明確了城市更新行動八個主要方面:

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    理論和方法

    1_國際視野下的城鎮化發展特征

    國際視野下的城鎮化率發展與城市問題的涌現。對世界各國城鎮化的發展和城市規劃面臨的問題進行分析表明,城鎮化率在30-50%處于快速發展階段,50-70%進入拐點階段。我國正處于64-65%,到了城市問題累積,需要結構性解決問題的重要時期。

    層出不窮的城市問題推動了國際更新理論的演進與發展。以西方為主要研究對象,上世紀50、60年代到2000年前后,英文里出現多種更新理論的概念:城市重建(reconstruction)、城市復興(revitalization)、城市改造(renewal)、城市再開發(redevelopment)、城市再生(regeneration),甚至于衰退下的再生(regeneration in recession)。

    城市更新在各國的運用案例是國際視野下的重要參考。例如,紐約高線公園通過城市更新手段從衰敗區域演變為激發城市活力的街區;波士頓“大開挖”推動市民出行方式的轉變,帶動周邊綠色空間建設;首爾清溪川成為了城市傳統節慶活動與使命交流的重要場所,提升城市防洪上限,帶動了沿線城市更新速度。

    2_新時期我國城市更新的技術體系具有完整型

    城市更新是一項系統性、整體性、全局性的工作。一是城市發展由大規模增量建設轉為存量提質改造和增量結構調整并重;二是人們群眾對更好的居住條件、更優美的生活環境、更完善的公共服務等充滿期待,評判標準從“有沒有”變為“好不好”。

    因此,城市更新總體目標既要補短板,更要提品質。要建設宜居城市、綠色城市、韌性城市、智慧城市、人文城市,不斷提升城市人居環境質量、人民生活質量和城市競爭力,走出一條中國特色城市發展道路。

    七大技術體系實現高質量發展,高品質生活,高水平治理。新時期的城市更新的內涵包括健全體系、優化布局、完善功能、底線管控、提升品質、提高效能、轉變方式七大方面,貫穿城市規劃、建設、管理、運維全過程。

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    案例與啟示

    2000年以來我國城市更新的探索實踐,從舊區改造、環境治理到2016年“生態修復、城市修補”的雙修工作、老舊小區改造都是城市更新在不同時期的具體行動。當前的城市更新實踐以問題導向與目標導向相結合,將市民幸福作為城市更新的最高要求,提升品質和文化內涵,要重感知、重細節、重品質,探索漸進式、可持續的有機更新模式,提升城市的品質和效益。

    1_老舊小區改造

    加強城鎮老舊小區改造、加強居住社區建設

    “安居樂業”是千百年來的人類理想,老舊小區改造是民生工程、發展工程,還是共建共享共治社會治理的重要抓手。2019年住建部同發改委、財政部等部門制定深化試點方案,不僅通過老舊小區改造實現惠民生、促消費、拉投資的作用,還將推動城市由外延擴張性發展轉向內涵提升型發展,并通過社區參與促進基層治理能力。例如北京勁松老舊小區改造采取動員群眾共建機制,社區居民全程參與,自主選擇社區改造內容。

    老舊小區改造是改善民生訴求的重要途徑,它不是獨角戲,而是交響曲,需要 “共同締造”,從而創新社會主體多元參與模式,共謀共建共享共治。它不是短期運動,而是長期工作,需要長遠謀劃運營,最終目標是實現城市發展轉型,整體人居環境的提升。

    2_歷史文化名城、街區更新

    強化歷史文化保護,塑造城市風貌

    要堅定文化自信,正確處理保護和發展的關系,像愛惜生命一樣保護好城市歷史文化遺產,不急功近利,不大拆大建,延續歷史文脈,讓城市留下記憶,讓人們記住鄉愁。

    永新古城更新改造從山水、人文、紅色和生態角度挖掘古城歷史,挖掘傳統營城智慧,重塑永新文化精神。通過分期實施,在一期工程實施后,古城恢復了生機活力,變得越來越有吸引力,助力實現新型城鎮化。

    北京崇雍大街更新改造則充分尊重民意,居民參與,共同建造,以居民需求為導向,更新后成為具有歸屬感的新家園。

    3_濱水、公共空間品質提升

    實施城市生態修復和功能完善工程、推動基礎設施建設

    堅持“人民城市人民建、人民城市為人民”,集中力量解決人民群眾最關心最直接最現實的利益問題,通過城市更新,努力為人民群眾創造高品質的生活空間,不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感。

    上海黃浦江“一江兩岸”品質提升工程堅持“百年大計、世紀精品”的原則,始終圍繞公共空間開放做好文章,把黃浦江兩岸建設成為服務于市民健身休閑、觀光旅游的公共空間和生活岸線,打造成世界級的濱水區。

    三亞兩河四岸修補修復工程通過建設東岸濕地公園、紅樹林生態公園、金雞嶺生態公園、豐興隆生態公園,打通東岸濕地和三亞河的連接,加快恢復三亞河的生態體系。

    4_老工業區改造

    功能更替、剪輯轉型和就業機會

    工業活動相關的空間場所和非物質表現影響著其所處城鎮的生活與景觀,對城市空間、產業經濟與地方文化具有深遠的意義。

    景德鎮陶溪川更新改造利用宇宙瓷廠工業場景,植入適應年輕人的文化業態、定期舉辦文化活動,打造陶溪川IP,提高社會影響力。

    廣州TIT創意園利用原廣州紡機廠遺址,以服飾、時尚、創意、文化、藝術為主題,吸引國內外時尚界著名設計師、名模、名企、名牌進園發展為目標,以新產品發布、時尚設計、信息咨詢、專業培訓等多功能服務為紐帶,集創意、藝術、文化、商業、旅游體驗于一體。

    5_城市更新行動的幾點啟示

    新時期的城市更新是服務人民,提高城市發展質量的“大更新”。要從城市體系、布局、功能、底線、品質、效能、發展方式等多個方面著手,是系統性、全局性、戰略性的一項工作,是新時期城市發展戰略。

    城市更新要適應新時代城市的發展需要,建立全新流程的工作體系。過去所有的制度設計都是針對城市擴大增量方面的,新時期基于存量更新的規劃工作、技術標準都要全面改革,除了規劃、建設,還要注重運營、維護等方面。

    要保障城市更新的可持續,建立良好的資金渠道。金融政策上應該建立一套區別于以往支持新城、新區開發的新制度,發揮好政府、市場、居民等各方力量,特別要發揮好市場的主體地位。

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      作者:  編輯:陳俊男
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